Mi tesis central es que el próximo MFP cierra una larga etapa de la PAC, que ha sido la más significativa política europea, pero que hoy ya no lo es. La PAC ha estado sometida a tantas reformas, que la actual poco tiene que ver con la que se creó al inicio de los años 1960, habiéndose convertido en una política de cada vez mayor amplitud temática, y por eso más indefinida, y de cada vez menos relevancia en el conjunto de la UE.
El nuevo MFP abre un escenario de programación distinto del que hemos conocido hasta ahora, con instrumentos acordes con la heterogénea y diversa realidad de la agricultura europea y en sintonía con las nuevas prioridades de la UE en materias distintas de las agrarias. Es un escenario sin PAC, tal como la conocemos, pero eso no significa que el sector agrario quede abandonado, solo que será gestionado de forma diferente.
Este escenario plantea, por tanto, nuevos retos a la agricultura, instando a los grupos de intereses (OPAs, cooperativas…) y a las instituciones sectoriales (MAPA y consejerías de agricultura de las CCAA) a modificar sus estrategias para relacionarse con actores (institucionales y asociativos) distintos de los que han sido habituales en los procesos de definición y negociación de la PAC.
En los más de sesenta años de construcción europea, la PAC ha sido un elemento clave, ya que era la más importante política común en términos socioeconómicos, culturales e institucionales. Reflejaba, además, el discurso del corporativismo agrario dominante entonces en los círculos políticos y sindicales, enfatizando el papel esencial de la agricultura en el abastecimiento de alimentos a la población y otorgándole un tratamiento excepcional mediante una amplia gama de instrumentos de política agraria (precios garantizados, ayudas directas a la renta, preferencia comunitaria, indemnizaciones compensatorias, instalación de jóvenes, modernización de explotaciones, bienestar animal…).
En todo ese tiempo, la PAC ha contribuido, sin duda, a asegurar la producción de alimentos sanos y de calidad en la UE, siendo la base de la actual pujanza europea en materia agroalimentaria. Asimismo, la transferencia de rentas a los agricultores y la garantía de suministro a los consumidores ha ido definiendo una incipiente “identidad europea” basada en la cohesión económica y social. Además, la implementación de un sistema propio de gobernanza en torno a la PAC ha contribuido a crear las bases de una auténtica “institucionalidad a escala europea” (comités de gestión, comités consultivos, trílogos, derecho comunitario…).
La construcción de la UE no puede entenderse, por tanto, sin el papel desempeñado por la PAC en todo ese tiempo. Pero eso ha dejado de ocurrir. Hoy la PAC ya no es la política europea más importante y el lobby agrario (sindicatos, cooperativas, ministerios de agricultura…) ha dejado de tener la fuerza que tenía antes, siendo uno más (y no el más importante) entre los que ejercen influencia en el entorno de la UE.
La PAC ha sido durante décadas el eje de la construcción europea, pero hoy el lobby agrario es uno más entre los que ejercen influencia en Bruselas, y no el más importante
Una política con demasiados remiendos
La PAC ha sido, desde sus comienzos, una política sometida a sucesivas reformas para irla adaptando a los cambios que se iban produciendo dentro del sector agrario europeo, pero también fuera del mismo (liberalización del comercio, nuevas demandas de los consumidores, exigencias en materia de salud y medio ambiente…) Es, por tanto, una política viva, y ese ha sido su gran valor, aunque también su debilidad.
Que se reforme la PAC no es ninguna novedad, sino algo consustancial con ella. La reforma Mac Sharry (1992) y la de la Agenda 2000 fueron las de mayor calado, al modificar la arquitectura institucional de la PAC: en el primer caso, sustituyendo un sistema de precios garantizados, por otro de ayudas directas (gradualmente desacopladas de la producción), y en el segundo caso, creando un sistema de dos pilares, que es el que conocemos hasta hoy (uno, financiado totalmente por el presupuesto común europeo, y otro, cofinanciado con los Estados miembros). Las otras reformas (Fischler, Ciolos, Hogan…) han incorporado nuevas medidas y programas, pero sin alterar el marco institucional de la PAC, que en los últimos 25 años se ha mantenido sin grandes cambios sobre la base de los dos pilares antes citados.
Sin embargo, en la medida en que la UE decidió no crear más políticas comunes, la PAC se convirtió en la percha donde colgar nuevos programas y medidas, sometiéndola, por tanto, a sucesivos remiendos cada vez que era reformada.
Una política de amplio espectro
De ese modo, la PAC fue perdiendo su singularidad inicial como política sectorial dirigida en exclusiva a impulsar la producción agrícola y ganadera, para ir convirtiéndose en una política de amplio espectro (agraria, rural, ambiental, sanitaria, cultural…) cada vez más difícil de definir en cuanto a sus objetivos, y más compleja en su aplicación.
Eso explica que, a lo largo de las últimas reformas, la PAC fuera mostrando sus costuras, signos de que el traje que se le hizo no se ajustaba a la creciente diversidad de la agricultura europea (provocada por las sucesivas ampliaciones de la UE) ni a los cambios cada vez más acelerados del sector agrario (provocados por la globalización económica, los avances tecnológicos, las externalidades negativas en el medioambiente, las diferencias territoriales, el cambio climático…)
Prueba de ese creciente desajuste era la flexibilidad que se le daba a los dos pilares, posibilitando el trasvase de fondos entre ambos, e incorporando a uno u otro pilar distintas medidas sin una clara justificación conceptual, sino más bien por motivos de ingeniería financiera. Al final no se sabía bien por qué un programa determinado estaba en un pilar y no en el otro, o incluso en ambos.
El caso del programa agroambiental y de los eco-regímenes es un buen ejemplo. También, las ayudas a la instalación, ubicadas en los dos pilares, también es otro ejemplo. A ello se le unía la anomalía que significaba haber integrado el desarrollo rural (enfoque Leader), que responde a una lógica territorial, en el segundo pilar de una política sectorial como la PAC.
Todo eso provocaba que el traje de la PAC se tensionara y mostrara sus costuras cada vez que se le hacía una nueva reforma.
El traje de la PAC se tensionaba con cada reforma: demasiados programas colgados de una política sectorial que ya no era solo sectorial
Una política limitada económicamente
Con la ampliación sucesiva de la UE a nuevos países, y la congelación del presupuesto común europeo, eran evidentes las limitaciones de la PAC, tanto económicas, como políticas, para dar respuesta desde Bruselas a los grandes desafíos de una agricultura cada vez más diversa y heterogénea, y por eso difícil de gestionar. A ello se añadía la inevitable burocracia para fiscalizar el control del gasto público en la ejecución de sus diversos programas.
Tales limitaciones y el aumento de funciones que se le asignaba, hacían que la PAC actuara en ocasiones como un corsé, dificultando la modernización estructural del propio sector y las iniciativas de cada país a ese respecto. De ahí que, en el marco de la subsidiariedad, se fuera abriendo paso la necesidad de devolver a los Estados parte de la soberanía antes delegada en materia de agricultura.
Los Planes Estratégicos (PEPAC) han sido un primer intento de dar autonomía a los Estados miembros para establecer sus propias prioridades en agricultura, actuando como PAC nacionales, aunque financiadas aún en muchas de sus medidas con el presupuesto común europeo.
Una política en situación terminal
Desde hace algunos años, se tenía la impresión de que el traje de la PAC había dado todo lo que podía dar de sí, y que ya no permitía más remiendos. Pero nadie se atrevía a darle la puntilla. Su alto valor simbólico (heredado del discurso corporativista) y el impacto político interno que podría ocasionar en algunos países su desaparición, hacían que la PAC se mantuviera viva, aún a sabiendas de que estaba moribunda, en situación terminal.
En ese contexto, la PAC fue convirtiéndose en un residuo del pasado, siempre en riesgo de desaparecer. Lo sorprendente es que se haya mantenido tanto tiempo, dotada de su propio presupuesto, aunque cada vez más menguante (apenas llegaba ya al tercio del presupuesto común de la UE). De hecho, la PAC de las últimas programaciones poco tiene que ver con la que tenemos idealizada, es decir, una política sectorial dirigida a gestionar el sector agrario europeo y dotada de recursos para ese objetivo.
Hoy ni es una política sectorial (dada la variedad de temas y programas no agrarios que cuelgan sobre ella) ni tiene suficientes recursos para cumplir sus amplios objetivos (un 0,33 % del PIB de los 27) ni tampoco es ya una política común (por cuanto está cada vez más delegada a los Estados miembros, tal como es el caso de los “derechos históricos”, los “eco-regímenes”, la definición de “agricultor activo” o todo lo relativo al segundo pilar).
Un 0,33 % del PIB de los 27, cada vez más delegada a los Estados miembros: la PAC de hoy poco tiene que ver con la política que hemos idealizado
A diferencia de lo que ocurría en su periodo de esplendor, la PAC de hoy es una política residual que cuenta poco en un proceso de construcción europea que sigue su propia lógica, con nuevos objetivos y nuevas perspectivas de ampliación. Incluso es percibida como una rémora desde no pocos círculos de opinión. Se puede decir, por tanto, que estamos asistiendo al final del viejo corporativismo agrario, es decir, de la excepcionalidad agrícola encarnada en la PAC.
El nuevo MFP 2028-2034 o la puntilla de la PAC
La puntilla se la han puesto a la PAC las circunstancias geopolíticas y climáticas de los últimos años (conflictos bélicos, fragilidad de las cadenas de suministros, flujos migratorios, acuerdos sobre emisiones de carbono, robotización...) Tales circunstancias han obligado a la UE a establecer nuevas prioridades en materias distintas de las agrarias, reflejándose en el MFP 2028-2034 propuesto por la Comisión Europea (defensa, seguridad, clima, inmigración, innovación científica y tecnológica…).
En ese nuevo proyecto de MFP, la PAC que hemos conocido desaparece en tanto política autónoma, al quedar integrada en la nueva arquitectura institucional (en concreto, en los Planes Nacionales y Regionales de Asociación). En contra de los que ven esto como algo negativo y se lamentan por ello, otros lo vemos de modo diferente.
En mi opinión, la Comisión Europea ha hecho un ejercicio de realismo con su propuesta de MFP, planteando al Consejo y al Parlamento el acta de defunción de una PAC en estado terminal, y abordando la gestión de los temas agrarios (y también de los rurales, que trataré en otro artículo) con herramientas e instrumentos de programación nuevos.
Ante esa situación, no cabe lamentarse por una PAC que estaba ya dando sus últimas bocanadas y que dejará de existir tal como la hemos conocido. Solo queda prepararse para aprovechar los nuevos instrumentos de programación del MFP con visión de futuro. Que no haya PAC no quiere decir que el sector agrario quede abandonado: hay vida después de la PAC.
No cabe lamentarse por una política que daba sus últimas bocanadas. Solo queda prepararse para aprovechar los nuevos instrumentos del MFP con visión de futuro
Por eso, y más allá de la nueva arquitectura institucional (que es sólo objeto de debate en los medios académicos, sobre todo), lo que realmente importa al sector agrario es la dotación económica que el MFP le asigna para continuar con las ayudas directas a los agricultores (que por ahora nadie discute, pero que no se sabe qué ocurrirá en futuras programaciones) y con los programas dirigidos a impulsar la transición ecológica y digital, la renovación generacional, los intercambios comerciales, la biotecnología... En el caso de las ayudas directas, será importante conocer los recursos destinados a ese programa (no solo en términos absolutos, sino relativos respecto al número cada vez menor de beneficiarios), pero también cómo se van a distribuir.
Los retos del sector agroalimentario español
Como parte final del webinar se nos pedía a los ponentes algunas reflexiones sobre los retos del sector agroalimentario español. En mi opinión, siguen siendo los mismos con o sin PAC.
A continuación, expongo de forma sintética algunos de esos retos, a sabiendas de que cada uno de ellos daría lugar a un artículo específico:
*.- renovación generacional (incorporando nuevos activos, tanto desde dentro, como desde fuera del propio sector, e impulsando el acceso de las mujeres a la titularidad de las explotaciones y a los órganos directivos del movimiento asociativo);modernización estructural de las explotaciones agrarias (impulsando mayores economías de escala, bien mediante procesos de concentración, bien mediante la utilización de nuevas fórmulas jurídicas por parte de los pequeños y medianos agricultores, bien externalizando tareas a empresas de servicios);
*.- vertebración de la cadena alimentaria (impulsando modelos asociativos más eficientes, que generen sinergias entre los componentes de la cadena mediante acuerdos de carácter interprofesional);
*.- transición ecológica (favoreciendo una mejor adaptación a situaciones de cambio climático y de calentamiento global, reformando los sistemas de seguros e impulsando fórmulas alternativas a las convencionales que permitan regenerar los suelos y equilibrar mejor los ecosistemas);
*.- digitalización en sus distintas variantes (facilitando una mejor utilización de los insumos a través de modelos agrícolas de precisión y de la IA, y extendiendo el uso del cuaderno digital de explotación);
*.- modernización del regadío agrícola (restaurando embalses, mejorando la eficiencia de las conducciones y monitorizando el consumo de agua para un uso eficiente del recurso hídrico).
*.- innovación, investigación y transferencia (impulsando una nueva vuelta de tuerca en materia científica y tecnológica para responder a los desafíos climáticos y a la amenaza siempre presente de reactivación de las viejas plagas y enfermedades y el brote de otras nuevas).
Esos retos, con algunas particularidades según la realidad de cada comunidad autónoma, puede abordarlos nuestro país aprovechando el amplio margen de autonomía que le permitirá el nuevo MFP (2028-2034). Otros, sin embargo, exigirán actuaciones coordinadas a escala de la UE, como todo lo relativo a la autonomía estratégica en materia de energía o de fertilizantes, y a la creación de amplias redes de investigación científica para avanzar en la nueva “revolución verde” (ecológica, digital, biotecnológica) que necesita la agricultura europea en general y la española en particular.
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