Menos apoyos, más competencia y la hipótesis de la integración de Ucrania
La futura Política Agrícola Común (PAC) para el periodo de 2028 a 2034, actualmente en fase de negociación, suscita numerosos debates entre los Estados miembros. En parte por el presupuesto dedicado a la agricultura, pero también por las ayudas a la protección medioambiental. El tema divide, y con más razón porque, al mismo tiempo, se plantea la cuestión de la integración en la Unión Europea de Ucrania, una gran potencia agrícola.
Con sus 54.000 millones de euros de media repartidos cada año a través de la Unión Europea —9000 millones de los cuales se destinan a Francia—, la Política Agrícola Común (PAC) supone dos tercios del resultado de las actividades ordinarias antes de impuestos de los agricultores franceses, aunque con fuertes disparidades en función del tipo de producción (1). Pero en el campo cunde la inquietud. “El próximo presupuesto agrícola europeo de 2028 a 2034 parece anunciarse con un 14% menos de subvenciones a precios constantes con relación al presupuesto de 2021 a 2027”, calcula Eulalia Rubio, investigadora en el Instituto Jacques Delors especializada en las finanzas públicas europeas.
La confirmación de esta hipótesis reforzaría un desmantelamiento que lleva ya un tiempo en marcha a instancias, sobre todo, de la Organización Mundial del Comercio (2). La parte que ocupa la PAC en el presupuesto europeo pasó del 70% en la década de 1980 al 25% a principios de la década de 2020 (3). Según las estimaciones más pesimistas, la próxima edición de la política común tal vez suponga tan solo el 15% del presupuesto europeo (4). Este último lleva ya mucho tiempo aspirando no tanto a garantizar la soberanía alimentaria del Viejo Continente como a adaptar sus sectores productivos para integrarlos en un mercado cada vez más vasto a consecuencia de la liberalización del comercio mundial o la ampliación de la Unión Europea.
Al volante de su tractor, Laurence Fournier, de 51 años, propietaria de una explotación de cereales, está lejos de sentirse tranquila. Tras pasar su infancia en Aubepierre-Ozouer-le-Repos (departamento de Sena y Marne), se puso al frente de la explotación familiar. “Recibo una prima que se ha reducido a la mitad en 15 años”. Con la ayuda de un empleado, cosecha trigo, remolacha, maíz, colza y lino en una extensión de 200 hectáreas, respetando además la normativa europea de producción. “Estamos en un limbo. ¿Pasará como con la industria, acabaremos por desaparecer?”. A esta agricultora le gustaría saber “si el presupuesto de la PAC va a seguir reduciéndose”…
Una política poco común
Pero nadie conoce la respuesta. El Tribunal de Cuentas Europeo señaló en un dictamen (05/2026) publicado el pasado 9 de febrero que “cabe la posibilidad de que a los beneficiarios les cueste prever […] la financiación susceptible de serles adjudicada”. La poco habitual arquitectura del presupuesto hace que toda comparación entre el programa actual y el que está por venir resulte delicada, dado lo novedoso de un marco financiero acaloradamente debatido entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento europeos. La futura asignación de fondos dedicados a la agricultura podría integrarse —y, por consiguiente, diluirse— en un fondo único que abarca desde la cohesión territorial hasta el control de las fronteras. En términos más generales, la Comisión Europea pretende reducir los medios destinados a lo que en ocasiones se denomina “viejas políticas”. “Los Estados menos agrícolas no entienden por qué debe gastarse tanto dinero en el sector agrario”, explica Eulalia Rubio.
De hecho, “nunca se ha visto una política tan poco común”, como apunta el presidente de la Comisión de Asuntos Europeos del Senado francés, Jean-François Rapin. Este senador, perteneciente al partido conservador Los Republicanos (LR), cree advertir el inicio de una renacionalización de la política europea. Desde 2021, los Estados miembros ya habían visto su papel reforzado a través de la elaboración de los planes estratégicos nacionales. Dicha lógica podría dar un nuevo paso. “Se está dando progresivamente a los Estados una forma de autonomía de decisión y una autonomía financiera”, añade Rapin. Según Eulalia Rubio, en el futuro subsistirá un presupuesto común mínimo para la agricultura, y “en cuanto a lo demás, serán los Estados los que resuelvan si desean o no financiar”.
De ser así, ¿qué decidirán? Cada Estado miembro elegiría, sobre todo, si quiere contribuir a las ayudas agromedioambientales y climáticas. Tal puede suceder con los “pagos verdes”, concedidos específicamente a las explotaciones agrícolas más respetuosas con el medioambiente. Actualmente son abonados en su integridad por la Unión Europea. Aunque insuficientes, hoy en día estos pagos existen con carácter obligatorio en los veintisiete países. Después de 2027, estas ayudas verdes puede que sigan existiendo a condición de que el Estado miembro las financie en un 30%. Implícitamente, algo así invita a los Estados a conformarse con otras medidas financiadas íntegramente por la Unión Europea y renunciar a las que precisan de cofinanciación. El marco común de protección del medioambiente podría venirse abajo.
¿Qué opina la Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea? “Cada país podrá adaptarse mejor en función de su agricultura”, nos explica una alta funcionaria. ¿Y no se acentuarán las distorsiones en materia de competencia? “Creo que podríamos ponernos de acuerdo en ciertos estándares para evitar una nivelación a la baja”. No obstante, parece admitir entre líneas que la mentalidad ya no es la misma. Financiar un poco menos la agricultura significa, automáticamente, ser también un poco menos exigente.
Durante la Segunda Guerra Mundial, la población europea vivió el trauma del hambre. De ahí que, cuando la PAC se puso en marcha en 1962, de lo que se trataba era de dotarse de una capacidad permanente para alimentar el continente. Precios garantizados, salida de los productos al mercado europeo, subvenciones a la producción, etc.: los Estados miembros se equiparon con una serie de mecanismos decisivos. Fue un éxito. Pero hacia finales del siglo XX, y con el fin de contribuir a la “feliz globalización”, la Unión Europea renunció a los precios garantizados. Las ayudas aumentaron para compensar su disminución. Y la PAC se encaminaba hacia una especie de ingreso mínimo agrícola.
Inquietud por Mercosur y Ucrania
Hoy en día, el mercado se está abriendo todavía más. Europa nunca había importado tantos bienes agroalimentarios. Tras su entrada en vigor, el 1 de mayo, el acuerdo con el Mercado Común del Sur (Mercosur) acentuará todavía más esta tendencia (5). Los flujos procedentes de América Latina —en especial de carne de vacuno, de aves de corral y miel— ya están en aumento. Pero, frente a una competencia sin precedentes con países cuyos estándares de producción no son los mismos que los europeos, la degradación del apoyo público podría precarizar todavía más a los agricultores.
Con más motivo si, por añadidura, Ucrania debe integrarse en la Unión Europea. António Costa, el presidente del Consejo Europeo, afirmó en febrero de este 2026 que el objetivo era dar inicio “lo antes posible” a las negociaciones de adhesión con Kiev. “No puedo decir si será en 2027”, añadió, sin ofrecer más precisiones sobre el calendario. Ucrania se distingue, ante todo, por lo productivo de sus tierras, las famosas chernoziom (‘tierras negras’), ricas en humus. Con sus más de 40 millones de hectáreas, ellas solas suponen casi un quinto de la superficie agrícola útil de toda la Unión Europea, que en la actualidad se cifra en torno a 160 millones de hectáreas. “Su entrada conllevaría un desplazamiento del centro de gravedad de la Europa agrícola”, se preocupa Thierry Pouch, economista jefe de las Cámaras de Agricultura de Francia.
Las explotaciones ucranianas de más de 500 hectáreas representan cerca del 85% de las tierras, mientras que, en Francia, las de más de 200 hectáreas suman el 26% de las superficies agrícolas (6). ¿Permitirá esta enorme concentración que Ucrania se convierta en el principal beneficiario de la PAC? Hasta ahora, cuantas más hectáreas, mayores las ayudas percibidas. Pero, por un lado, por un prurito de equilibrar la competencia, el pago de subvenciones agrícolas europeas solo se realiza cuando las normas de producción son comparables. Históricamente, los Estados miembros del este perciben menos ayudas que los países fundadores del oeste. Por otro lado, la PAC post-2028 puede que prevea instaurar un techo de ingresos por explotación agrícola.
“Contar con un nuevo país productor y exportador puede hacer que Europa sea más fuerte”, considera, incluso, Clément Carteron, el presidente de la sección Centro-Valle del Loira de Jóvenes Agricultores, el segundo mayor sindicato agrícola francés. Y añade: “Más vale un competidor semejante, que comparte nuestros estándares de producción, que un competidor demasiado imponente que produce mucho más barato”. Con todo, este portavoz sindical no oculta cierta inquietud: los productos ucranianos que entren en la Unión Europea podrían perturbar los mercados, como nos recuerdan varios episodios recientes.
En febrero de 2022, el bloqueo de los puertos del mar Negro por parte de Rusia paralizó el comercio marítimo de Ucrania cuando, antes de la guerra, el 90% de sus exportaciones agrícolas transitaban por sus puertos. Para apoyar a Kiev, Bruselas suprimió en 2022 los aranceles sobre los productos agrícolas exportados por su aliado. La importación de trigo ucraniano pasó de medio millón a seis millones de toneladas anuales. Pero los agricultores europeos —y en especial los de los países fronterizos: Polonia, Hungría, Rumanía y Eslovaquia— vieron cómo esta afluencia desestabilizaba los precios de mercado. En 2023, la Comisión Europea tuvo que reconocer a través de un comunicado que esas “circunstancias excepcionales podrían atentar contra la viabilidad económica de los productores locales” (7). En 2024 se añadieron nuevas cláusulas al acuerdo de libre comercio entre Ucrania y Bruselas. Desde entonces se pudieron volver a imponer aranceles a determinados productos ucranianos, como el azúcar, la carne de aves de corral o el maíz.
En opinión de Nicolas Fortin, secretario nacional del sindicato agrícola francés Confédération Paysanne, este frenazo al libre comercio se quedó corto. “Importar productos baratos supone correr el riesgo de destruir nuestra agricultura”. En su opinión, que los productos lleguen de Ucrania o Brasil genera las mismas dificultades para las explotaciones agrícolas de los Veintisiete. Y suprimir total o parcialmente los aranceles equivale a “privarse de una parte de esos ingresos, los mismos que podrían ayudar a financiar la PAC”. Confédération Paysanne aboga “por la soberanía alimentaria internacionalista, que se basa en la idea de que un pueblo tiene derecho a elegir los alimentos que come, sin poner a competir a los agricultores”. ¿Y cuál es el puntal de ese sistema? Los precios mínimos de entrada. Fortin afirma que, con ellos, “los productos importados en Francia no se pagarían por debajo de los costes de producción de los agricultores franceses, a la vez que se empujaría al alza los ingresos de los agricultores exportadores”. En un afán de reciprocidad, añade: “También rechazamos los acuerdos de libre comercio cuando benefician únicamente a la agricultura francesa, en detrimento de los agricultores de otros países”.
Algunos eurodiputados defienden un modelo en el que las ayudas solo se concederían si la agricultura preserva la salud pública, la de los animales y los vegetales, además de conservar la calidad de las tierras, las aguas y el aire. “Cuando una política ha tenido éxito, es que ha cambiado el mundo y, dado que el mundo ha cambiado, es preciso cambiar de política”, decía Edgard Pisani, ministro de Agricultura del general De Gaulle. Las negociaciones, lejos de haber concluido, todavía pueden alterar profundamente el orden de cosas. El Parlamento Europeo deberá pronunciarse en 2027
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