Esta semana se está debatiendo la regulación de la Política Agrícola Común (PAC) en el Parlamento Europeo y en el seno del Consejo de Ministros de Agricultura.
La PAC es la política más cara y con más impacto de la Unión Europea. Ha tenido un coste aproximado de 363 000 millones de euros en el período 2014-2020 y afecta directamente al 40 % de la superficie terrestre de la UE.
La PAC es también responsable de la pérdida de agrobiodiversidad, ya que condiciona absolutamente la producción agrícola, intensificándola, y detrayendo recursos para otros fines (por ejemplo, la conservación). Se ha observado que los hábitats y especies vinculados a la agricultura son de los que se encuentran en peor estado de conservación y con una tendencia clara hacia el deterioro.
La agricultura es uno de los principales impulsores del cambio de uso del suelo y de la pérdida de biodiversidad. Aproximadamente la mitad de la superficie terrestre libre de hielo se dedica a la producción agrícola que se ha intensificado enormemente mediante la mecanización y el uso de agroquímicos, reduciendo o eliminando un sinfín de especies.
Mejorar el vínculo entre las políticas agrícolas y la conservación de la naturaleza, apoyando sistemas agrícolas sostenibles que beneficien a la naturaleza y a las personas, debería de ser una prioridad.
Dicha mejora sería imprescindible si estuviéramos verdaderamente comprometidos con el alcance de los objetivos de los acuerdos internacionales de conservación, como las Metas de Aichi para la diversidad biológica. Según estas, por parte de la agricultura sería necesario eliminar o reformar los incentivos perversos para la biodiversidad (meta 3) y alcanzar una producción de alimentos sostenible (meta 7).
Sin embargo, como hemos sabido hace poco, ninguna de las metas que nos habíamos puesto en 2010 para detener la pérdida de biodiversidad se han alcanzado en 2020.
Ayudas para unos pocos
La Política Agrícola Común se basa principalmente en pagos directos concedidos a los agricultores, para supuestamente compensarles por los bienes y servicios públicos que proporcionan a la sociedad (pilar I) y en la financiación del desarrollo rural (pilar II).
Los pagos directos son el principal gasto de la PAC (unos 40 000 millones de euros al año; el 70 % de su presupuesto total en 2019) y están basados principalmente en la superficie agrícola o en el número de cabezas de ganado en propiedad. Este instrumento no es apropiado para abordar los problemas ambientales y de cambio climático, ni es la forma más eficiente y justa de apoyar la renta de los agricultores.
En la actualidad, el 80 % de las ayudas se concentra en menos del 20 % de los potenciales beneficiarios.
Las explotaciones más grandes e intensivas y mejor ubicadas son las más beneficiadas. Como consecuencia, las más pequeñas y en zonas desfavorecidas (generalmente en regiones periféricas y de montaña) no pueden competir y son expulsadas del mercado.
Las medidas ambientales de la PAC, insuficientes
Actualmente, la PAC dispone de medidas de carácter ambiental que se encuentran disponibles en ambos pilares. En el primer pilar existe la denominada ecologización o greening, que consiste en la rotación de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes y el establecimiento de superficies de interés ecológico.
En el segundo pilar se incluyen medidas agroambientales y climáticas que han evolucionado desde la protección de hábitats y paisajes amenazados hasta la actual provisión de servicios de los ecosistemas. Sin embargo, su objetivo pasa más por compensar la pérdida de ingresos potenciales debido a la implantación de prácticas más sostenibles.
Además, las ayudas están parcialmente condicionadas al cumplimiento de normas básicas (medio ambiente, salud y bienestar animal, etc.) y a la adopción de una serie de buenas prácticas agrícolas, en lo que se denomina condicionalidad.
Sin embargo, el greening se ha diluido hasta el punto de no tener los resultados deseados. Esto se debe a la preponderante selección de medidas de carácter productivo (por ejemplo, cultivos fijadores de nitrógeno y de cobertura) frente a medidas más efectivas ambientalmente y no productivas (árboles, setos, barbecho, etc.), a exceptuar de su adopción a la mayoría de las explotaciones y a permitir la pérdida de pastos permanentes fuera de los espacios protegidos.
Asimismo, las medidas agroambientales y climáticas han demostrado resultados diversos, generalmente limitados, mixtos (positivos y negativos) o incluso contraproducentes. Por una parte, la adopción de buenas prácticas agrícolas es limitada, al no incluir legislación europea relevante (aguas o plaguicidas). Por otra, los niveles de incumplimiento son altos (alrededor del 30 %).
Cómo diseñar una PAC más sostenible
Con el debate abierto sobre la futura PAC y si esta va por buen camino, es el momento adecuado para exigir cambios. Uno de ellos es la implementación de reglas de asignación de las ayudas basadas en criterios de sostenibilidad que beneficien a los agricultores que realmente necesiten apoyo y proporcionen beneficios públicos.
Deberían priorizarse las explotaciones que proporcionen más bienes y servicios públicos, vinculados a la acción climática y otros objetivos ambientales, como la conservación de la naturaleza.
En Europa, las explotaciones que presentan mejor desempeño ambiental y mayor biodiversidad se conocen como explotaciones o sistemas de alto valor natural (SAVN). También son muy valiosas en términos de patrimonio cultural.
Estos sistemas se han integrado en la PAC a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y se consideran un indicador. Sin embargo, su apoyo aún no se ha llevado a cabo en la práctica. Solo obtienen una priorización marginal y ninguna financiación específica.
En consecuencia, los SAVN han ido perdiendo calidad y extensión en toda la UE. Todo ello a pesar de que disponemos de métodos para su identificación y seguimiento, basados en información actualmente en manos de los gestores, y de que es posible subvencionar sus costes de conservación en conformidad con los acuerdos de agricultura de la Organización Mundial del Comercio.
Una priorización eficaz de las explotaciones agrícolas en consonancia con los objetivos ambientales de la PAC reflejaría una verdadera ambición de lograr no solo los nuevos objetivos de la PAC, sino también los acuerdos y objetivos internacionales de conservación y sostenibilidad.
La actual reforma no va por buen camino
Sorprendentemente, la propuesta de regulación para la futura PAC de la Comisión Europea sigue imponiendo a los Estados miembro el uso de los pagos directos y no ha ampliado el apoyo a ninguna forma específica de agricultura sostenible e, incluso, ha eliminado de la misma a los SAVN. Este movimiento muestra poca ambición ambiental e ilustra una falta de voluntad política para abordar los desafíos de la sostenibilidad.
Es más, los intentos por debilitar la ambición ambiental se están viendo reforzados durante las actuales negociaciones entre los diferentes actores al pretender, entre otros, que el Pacto Verde Europeo no sea tenido en cuenta en la futura PAC.
El Pacto Verde Europeo es la hoja de ruta para dotar a la UE de una economía sostenible. Respecto de la agricultura, esta se ha integrado mediante las estrategias de la granja a la mesa y sobre biodiversidad para 2030. El objetivo es garantizar una cadena alimentaria más sostenible, por ejemplo, exigiendo que un 10 % de la superficie agrícola se destine a medidas de biodiversidad, reduciendo a la mitad el uso de plaguicidas o garantizando que el 25 % de la superficie agrícola esté bajo producción ecológica.
Si bien este cambio no se puede hacer de la noche a la mañana, el nuevo período de la PAC debería aprovecharse para realizar una transición suave que cambie su funcionamiento. Del pago dominante por superficie y número de cabezas de ganado al pago por la provisión de bienes y servicios públicos.
Las propuestas actuales mantienen el statu quo y, por lo tanto, solo nos conducirán irremediablemente al resultado que ya conocemos: una drástica y dramática pérdida de especies y explotaciones agrícolas, no abordar el cambio climático y un incremento de la desigualdad y la injusticia sociales.
Lastres para un cambio acuciante
El cambio no será fácil. El caso del Reino Unido nos sirve de ejemplo: se supone que iban implantar el pago por bienes públicos, pero las presiones de los sectores tradicionalmente beneficiados económicamente por esta situación están impidiendo el cambio necesario.
Se chantajea a la sociedad con la excusa de proteger a la gente del campo, pero es el esquema actual el que ha cerrado millones de explotaciones y ocasionado millones de desempleos y exacerbado el abandono rural.
Además, hoy en día el coste de las externalidades negativas del sistema alimentario supera, al menos, en un tercio su valor económico.
No queda otro camino que un cambio de raíz en las políticas agrícolas si queremos detener la pérdida de biodiversidad, así como enfrentar el cambio climático y las desigualdades sociales. Y el momento es ahora.
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